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【熱購集運】吳璟:房地產調控重在穩預期堵漏洞補短板

來源:經濟參考報 | 作者:吳璟 | 時間:2021-03-16 | 責編:申罡

文 | 吳璟 清華大學建設管理系長聘副教授,清華大學恆隆房地產研究中心主任


今年以來,深圳、上海、杭州等熱點城市先後出台新一輪住房市場調控措施。據多家行業分析機構統計,兩個多月時間內相關城市出台的具體調控措施累計已近百項。同時,2月下旬多個城市自然資源部門也陸續以各種形式披露,將從今年起實施以“集中發佈出讓公告、集中組織出讓活動”(即“雙集中”)為核心的住宅用地供應分類調控制度。


上述政策調整引發了行業和社會的廣泛關注。這些新舉措的出台在當前的住房市場乃至宏觀經濟環境下具有重要意義,同時也凸顯了中央和地方政府在完善和落實房地產市場平穩健康發展長效機制的過程中愈發清晰的政策邏輯。


完善住房市場調控措施的局部和全局意義


要理解當前背景下進一步完善住房市場調控措施的必要性,應當從住房市場的局部視角和宏觀經濟環境的全局視角分別着眼。


首先,此次各熱點城市出台新一輪調控措施,是應對其住房市場中“老問題”出現“新動向”的客觀需要。2016年四季度以來,在中央和地方政府一系列穩地價、穩房價、穩預期的“三穩”措施下,全國住房價格整體保持相對穩定。但由於此前較長一段時間內房價持續上漲的累積效果,部分熱點城市住房市場的潛在風險目前仍處於高位。以評價住房市場風險時最經常採用的兩項指標為例,筆者所在機構的監測結果顯示,至2020年底,按當地平均收入水平的三口之家以當地平均價格購買90平方米住房計算,個別熱點城市的房價收入比仍在20倍以上;按相同小區房價與住房年租金的比值計算,這些城市的房價租金比也接近或超過60倍。二者均明顯高於合理區間,意味着這些熱點城市的住房市場已難以承受風險程度的進一步提升。監測結果同時反映,部分熱點城市在去年下半年至今年初重現房價上漲苗頭。2021年1月份,全國二手住房同質性(即已經消除了住房區位、品質變化等結構性因素影響)掛牌價格指數同比上漲3.6%,整體仍處於平穩區間。但有15個城市掛牌價格指數的同比漲幅在10%以上,多數近期出台調控措施的熱點城市均在此列。由此來看,這部分城市為防止住房市場風險進一步積聚而適時出台針對性措施加以調節,具備其合理性和必要性,尤其是與“因城施策”原則高度一致。


更應該看到,在當前國際國內複雜多變的經濟環境下,完善住房市場調控措施在宏觀經濟的全局視角下還具有更為深刻的政策意義。2019年7月以來,中央多次在不同場合重申“堅持不將房地產作為短期刺激經濟的手段”,在保持房地產調控政策自身的持續性和穩定性方面表現出強大的政策定力。但從更全局角度看,房地產市場形勢尤其是風險狀況還會直接影響中央和地方政府在其它方面的宏觀經濟政策選擇。例如,國內外多項研究都提示,2008年至2009年間我國為應對全球金融危機而出台的一攬子經濟刺激措施中,有若干項措施經由多種渠道最終傳導至住房市場,在一定程度上助推了地價和房價的上漲。2020年中央為應對新冠肺炎疫情、世界經濟深度衰退等多重衝擊,提出“六穩”、“六保”等穩定經濟基本盤的措施後,類似的隱憂再次出現。從適度寬鬆的貨幣政策環境,到針對中小微企業和個體工商户的金融支持措施,乃至於部分城市出台的放鬆落户門檻等人才吸引措施,都曾被賦予“房價或成最大贏家”的輿論解讀,甚至在部分熱點城市的市場實踐中已有所顯露。在這種情況下,對住房市場風險的顧忌客觀上已經制約了中央和地方政府在進一步鞏固經濟恢復性增長基礎過程中的政策選擇。而要消除這種掣肘,就需要有效控制住房市場——尤其是熱點城市住房市場風險,同時重點阻斷其它宏觀經濟政策不當傳導至住房市場的渠道,例如部分熱點城市近期曾一度相對突出的經營貸、消費貸流入住房市場等問題。這不僅能夠為各級政府的宏觀經濟政策選擇提供更大空間,也將確保相關政策有效惠及實體經濟領域。


住房市場調控的兩條政策邏輯主線


從具體舉措看,近期出台的一系列調控措施仍然延續了近年來房地產市場調控的整體政策框架,堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”,以“三穩”為目標,突出“因城施策”。其中,多數舉措屬於對調控政策工具箱中限購、限售、差別化住房信貸政策等既有工具的調整或優化,尤其是通過對司法拍賣住房實施限購、限定離婚後無房方購房資格、強化對公司購房的限售要求等舉措,有針對性地彌補既有工具在實踐中暴露出的漏洞,同時針對經營貸和消費貸流入住房市場、開發企業或中介機構散佈不實信息等違規行為給出更具操作性的治理措施。另一方面,調控政策工具箱中也出現了若干新成員,其中有兩點尤其值得關注。首先,此前調控政策密度相對較低的二手住房市場此次受到若干熱點城市的高度重視,例如深圳市開始針對全市住宅小區形成和發佈二手住房成交參考價格,東莞市提出完善二手住房網籤交易價格發佈機制。其次,以“雙集中”為核心的住宅用地供應分類調控制度,更是繼實施一系列“限”、“競”結合的住宅用地出讓方式之後,在住宅用地供給端的又一重大調整。


跳出具體措施本身,更需關注的是它們所反映的住房市場調控政策的兩條邏輯主線。回顧歷史上美國、日本、香港地區等出現的由住房市場所引致的系統性風險爆發的案例,儘管細節各異,但都存在兩項核心要素:其一,非理性預期所驅動的住房投機活動導致房價暴漲急跌;其二,在高槓杆條件下,房價波動的影響傳導至更大範圍的金融和經濟體系,並最終造成宏觀經濟乃至社會動盪。相應地,防範和化解住房市場系統性風險的關鍵也落在這兩項要素上。2019年以來與住房市場相關的一系列調控措施,正在越來越強烈地體現出這兩條邏輯主線,近兩個月出台的各項調控措施也不例外。


首先,以穩預期為切入點,實現穩地價和穩房價,控制和緩釋住房市場自身風險。無論是理論研究,還是實證研究,都提示我們市場參與者的非理性預期是住房價格出現暴漲暴跌的關鍵驅動力,但同時也是住房市場中最難以直接調節的因素之一。此前提及的中央保持房地產調控政策持續穩定的政策定力,是實現穩預期的戰略層面基石。在此基礎上,各級政府也在新一輪調控措施中做出了若干戰術層面的新嘗試。例如,多個城市都特別強調房價信息統計和發佈制度的重要性,同時加大對散佈不實信息等違規行為的打擊力度,為穩預期提供良好的市場信息環境。再如,前述深圳、無錫、東莞等城市發佈的二手住房成交參考價水平或區間,是在微觀尺度上主動調節二手住房買賣雙方價格判斷和價格預期的一次新嘗試。又如,住宅用地供應的“雙集中”制度如果能夠與公開、明晰、穩定的住宅用地供應計劃相結合,也有望在穩定開發企業和購房者預期方面發揮積極作用。需要再次提醒的是,市場參與者預期終究是住房市場中最難以調節乃至準確把握的因素之一,我國現有學術研究和政策實踐中對住房市場參與者(尤其是家庭)預期形成和變化規律的理解也還很不充分。為此,除了加強相關基礎研究外,建議相關城市動態追蹤上述新做法的實施情況並及時進行調整完善,以取得更好的穩預期效果,併為後續政策實踐積累經驗。


其次,以降槓桿為切入點,着力隔絕住房市場風險向宏觀金融和經濟體系的傳導路徑。從長期堅持並不斷細化的差異化住房信貸政策,到2020年8月出台的開發企業“三線四檔”政策,再到2020年12月央行和銀保監會關於建立銀行業金融機構房地產貸款集中度管理制度的要求,金融監管當局從金融機構、開發企業和家庭三端同時着力推動房地產金融領域降槓桿的政策意圖已非常明確。在延續這一思路的前提下,此次部分城市又從兩個角度為其中家庭部門降槓桿提供了新的操作層面抓手。首先,從強化房貸首付款資金真實性審查要求和杜絕無用途、虛假用途、用途存疑貸款兩方面着手,嚴查經營貸、消費貸違規流入房地產領域,確保差異化住房信貸政策的有效性,更重要的是防止家庭部門槓桿水平通過違規途徑出現顯著上升。其次,除首付款比例外,從住房抵押價值角度為防範住房抵押貸款風險引入新的防火牆。我國現行《房地產估價規範》明確要求房地產抵押價值評估應遵循謹慎原則。但目前絕大多數住房抵押價值評估仍以同期市場價格水平為依據;如果判斷住房市場中已存在一定風險,這種做法實際上並不符合謹慎原則要求。美國官方機構在反思“次貸危機”時,就將住房抵押價值評估結果過高列為成因之一。從這個角度看,深圳等城市發佈二手住房成交參考價水平的另一(甚至更重要)作用,是為銀行業金融機構在發放住房抵押貸款時提供確定住房抵押價值的重要依據,有助於進一步控制住房抵押貸款風險。


對後續完善住房市場調控的幾點建議


今年的《政府工作報告》重申了“房住不炒”定位和“三穩”目標,同時強調“解決好大城市住房突出問題”。遵循上述政策基調,可以預期相關熱點城市近期出台的調控措施將在較長一段時間內得到堅持乃至強化,同時也有可能有新的熱點城市繼續出台類似的調控政策。為此,提出以下三方面建議。


首先,將聚焦風險控制的前述需求端、金融端措施,與推進多層次住房供應體系建設的供給端措施相結合,構建更為完整的房地產市場平穩健康發展長效機制。保持各熱點城市住房價格穩定,防止房價再次出現大幅上漲,既是防範和化解住房市場風險的要求,也是解決這些城市住房突出問題的必要條件,但仍非充分條件。一方面,結合住宅用地供應分類調控制度的實施,建議相關城市——尤其是房價上漲壓力較大的城市實質性增加住宅用地供應規模,緩解住房市場供求矛盾。另一方面,考慮到這些城市中相對較高的房價水平,新市民、青年人等羣體的住房問題客觀上已經很難單純通過住房市場加以解決,而需要長租房市場和保障性住房在其中發揮基礎性作用。


其次,堅持政策初心,防止將“三穩”目標簡單理解為“穩指標”。正如此前所論述的,“三穩”並不是房地產市場調控的最終目標,而是在經濟端防範和化解系統性風險、在民生端實現全體人民住有所居的關鍵路徑。城市政府在制定和實施各項調控措施的過程中,應始終秉承上述政策初衷。相反,應着力避免將“穩房價”異化為“穩房價指標”,進而以“面多了兑水、水多了兑面”式的結構性調整操縱平均房價指標,甚至默許交易備案價格與實際價格水平之間的背離。同時,建議中央主管部門進一步細化和優化房地產市場相關監測指標,更準確反映市場真實情況,為落實城市主體責任提供更為可靠的依據。


第三,科學預判調控政策的非預期後果,並儲備針對性措施。例如,近年來我國房地產開發業的行業集中度已經呈現出持續乃至加速提升趨勢。“三線四檔”與“雙集中”的結合,對開發企業在短時間內集中籌措調配大規模資金的能力提出更高要求,龍頭房企可能更具優勢,有必要關注由此給房地產開發行業乃至住房市場的影響。再如,部分市場參與者可能試圖以新的違規行為規避調控措施限制,甚至由此形成新的風險點,這也是在政策制定和實施過程中所需要注意的。


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